IDEA Blog

Tvorba zákonů a veřejné politiky by měla vycházet z poznatků o jejich dopadech. Tento přístup, tzv. evidence-based policy making, v řadě zemí zakořenil. Někteří nadšenci jej považují za natolik důležitý, že vlastní čas věnují tvorbě studií vyhodnocujících dopady veřejných politik, provozují k tomu účelu založený think tank (IDEA), či sedí v k tomu účelu založeném poradním orgánu vlády.

O dopady navrhovaných zákonů by se v první řadě měl zajímat jejich tvůrce. Toto je v legislativním procesu formalizováno do tzv. hodnocení dopadů regulace neboli RIA (regulatory impact assessment). Ministerstvo (či jiný ústřední správní úřad) připravující zákon musí zpracovat analýzu očekávaných dopadů navrhované legislativy – na spotřebitele, podnikatelské subjekty, životní prostředí, státní rozpočet atd., a zvažující též možné alternativy. V Česku RIA funguje od roku 2007. Počáteční rozjezd byl slibný (mj. byly proškoleny stovky úředníků). Kontrola kvality zpracovaných RIA ale nebyla dobře institucionálně zabezpečena; došlo i k poklesu politické podpory a zájmu. V letech 2009-11 tak RIA vykazovala formální rysy a neplnila svůj účel; . Od konce roku 2011 došlo k podstatné organizační změně, kdy:

-          agenda RIA byla převedena na Úřad vlády;

-          o chod agendy se stará samostatné oddělení při Úřadu vlády – sekci Legislativní rady vlády;

-          v praxi se RIA zpracovává ke většímu počtu právních předpisů[1] připravovaných na úrovni ústředních správních úřadů;

-          kvalitu obsahu zpracovaných RIA monitoruje pracovní komise Legislativní rady vlády (komise RIA).

Jako člen oné komise si považuji možnosti být „při tom“, když se tvoří zákony, a snad tím i trochu přispět k šíření evidence-based policy do reálné legislativy. Komise je určitě zajímavá pestrým složením pokud jde o vzdělání a profesní zaměření členů. Předsedou je Michal Mejstřík, místopředsedou Pavel Telička.

Procedurálně má hodnocení dopadů fungovat takto: Při „psaní“ návrhu právního předpisu vzniká také text RIA[2]. Když jde návrh do vlády, komise RIA se vyjadřuje k tomu, zda byla RIA zpracována v dostatečné kvalitě, tj. zda podává úplný a věrohodný obrázek o očekávaných důsledcích zákona, zda byly vhodně zváženy varianty, zda zvolená varianta odpovídá závěrům RIA atd. Obsah RIA před komisí RIA také prezentují zástupci ministerstva, zodpovědní za daný zákon (připomíná to obhajobu diplomové práce). Výstupem je stanovisko (většinou na 2-3 strany), kde jsou upozornění na případné slabiny předložené RIA spolu s doporučením k úpravám, a závěrečný návrh komise, zda schvaluje závěrečnou zprávu. Stanovisko komise RIA je pak součástí celkového stanoviska Legislativní rady vlády, se kterým návrh putuje do vlády. Při záporném stanovisku k RIA může Legislativní rada vlády například „nepustit“ návrh dál, dokud není RIA napsána v přijatelné kvalitě, a kolečko se opakuje.

V praxi procedura (naštěstí) funguje méně formálně. Pokud je RIA zpracována nedostatečně, komise RIA se snaží s předkládajícím ministerstvem dohodnout na jejím přepracování. Na konci tak komise většinou vydá ke každému právnímu předpisu jen jedno oficiální – souhlasné – stanovisko ke konečné verzi RIA, které se stane součástí návrhu stanoviska Legislativní rady, byť na počátku byla předložena verze, ke které se souhlasné stanovisko dát nedalo.

Komise pro RIA je jen malým zoubkem v mašinérii legislativního procesu. Je to ostatně jen poradní komise, nemá sebemenší možnost právní předpis zablokovat. Její přidanou hodnotou je zpětná vazba vůči předkladatelům zákonů, „držení laťky“ ohledně kvality RIA, a poskytnutí dodatečných informací vládě, která tak může o návrh předpisu učinit informovanější rozhodnutí. Když se ale politici rozhodnou zákon protlačit hlava nehlava a RIA zcela „odfláknout“, žádná komise jim v tom nezabrání. Podle toho ale zákony občas vypadají. Čímž se dostáváme k tomu hlavnímu – k čemu je RIA je vlastně dobrá.

Především může být užitečná samotným politikům. Příklad: vládní strany před rokem promrhaly reformní politický kapitál na chaotickém a komunikačně nezvládnutém prezentování daňových změn, hlavně DPH. Protivládní hysterii šlo určitě minimalizovat, kdyby se nejprve zvážilo několik realistických variant, spočítaly jejich dopady, našel se rozumný kompromis mezi přínosem pro rozpočet a sociálními dopady, a takový kompromis by se dal veřejnosti věrohodně vysvětlit. Místo toho byly v rychlém sledu předkládány nové varianty sazeb DPH, které navíc měly dost rozdílné dopady na rozpočet i na životní úroveň různých typů domácností.[3]

Dělat legislativu bez znalosti dopadů je riskantní business. Nyní byla například zpřísněna podpora v nezaměstnanosti – podle starých pravidel musel člověk být zaměstnán 12 měsíců během posledních 3 let, aby měl nárok na podporu. Nyní je to 12 měsíců během posledních 2 let. Což možná je a možná není rozumné opatření. Ale přijímat ho bez znalosti, zda kvůli zpřísnění přijde o podporu jenom 10% nebo plných 90% nových nezaměstnaných, mi přijde jako holé šílenství. Nicméně v důvodové zprávě jsem to číslo nenašel.

RIA bude užitečná pouze tehdy, když díky ní budou přijímány jiné – lepší – právní předpisy. K tomu je nutné, aby byla tvořena hned od začátku legislativního procesu. Tj. aby už při zvažování variant se popisovaly a propočítávaly jejich dopady a výsledný právní předpis byl ovlivněn informacemi, které o dopadech RIA dodala. Pokud se prvně napíše zákon a pak se o něm napíše RIA, jen aby se vyhovělo legislativním pravidlům, tak ztrácí význam. RIA je proto relativně nejužitečnější u věcných záměrů zákonů (koncepční změny, velké pole působnosti pro varianty, nízké náklady na přepisování návrhů, protože ještě není co měnit).

Aby byla RIA užitečná, tak musí být zpracována kvalitně. Zde je zatím největší slabina. Upřímně řečeno, většina předložených zpráv RIA, které jsem měl možnost v komisi vidět, nesplňuje potřebný standard (a to je neposuzuji kritérii pro disertace). Většinou rezignují na snahu dopady kvantifikovat a dospět k tomu nejdůležitějšímu, tj. cost-benefit analýze. Uznávám, rigorózní analýzu někdy dělat nelze – nejsou k dispozici potřebná data nebo by vydala na dvouletý výzkumný projekt. V takových případech by RIA měla stručně popsat, jak by se dopady ideálně vyhodnotily, a absenci dat či extrémní časovou náročnost přiznat. To ale není primární příčinou, proč kvantifikace chybí – ta rezignace je od počátku.

Rádi bychom při hodnocení kvality RIA řešili subtilnější metodologické problémy. Zatím zpětná vazba z komise směřuje hlavně k vysvětlení a pochopení, k čemu má hodnocení dopadů sloužit, že zákon může mít reálné důsledky na chování a příjmy ekonomických subjektů, k upozornění na možné dopady, které si tvůrci legislativy neuvědomili, k doporučení základní metodiky, jak tyto dopady pokud možno i kvantitativně vyjádřit. Často se opakující slabinou je vyloženě formalistický přístup k tvorbě legislativy. Problém, který má právní předpsi řešit, bývá definován stylem „potřeba novelizovat zákon o XY“. Varianty bývají definovány stylem “novelizace stávajícího zákona vs. zcela nový zákon” namísto zvažování věcných variant (řešení problému způsobem A či způsobem B, bez ohledu na to, zda novelizací či novým zákonem). U jednoho věcného záměru zákona, který měl vcelku radikálně reorganizovat jedno odvětví financované převážně ze státního rozpočtu, byl jediným uvedeným dopadem na rozpočet náklady na činnost komise při ministerstvu, která má udílet nové certifikace.

A nakonec, RIA bude užitečná, pokud po ní bude reálná společenská poptávka. Tj. pokud ji budou vládní politici používat, aby vyzvedli přínosy svých návrhů, či pokud ji opozice bude používat, aby vládu „otloukala“ za negativní důsledky jejích návrhů. A pokud ji např. novináři budou číst a následně klást otázky typu „proč prosazujete tento zákon, když podle RIA nemá jasné přínosy“? Skutečné používání RIA může trochu posunout tvorbu zákonů do racionálnější, věcnější roviny.

Na závěr dvě poznámky:

-          Zprávy RIA jsou na webu, a to v Knihovně připravované legislativy vlády a ve sněmovních tiscích. Bohužel to není user-friendly (někdy je RIA součástí důvodové zprávy, někdy je tou důvodovou zprávou, někdy je neoznačenou přílohou, někdy chybí). Nicméně veřejnost má možnost se s RIA seznámit relativně brzy, od okamžiku meziresortního připomínkového řízení. Stanoviska komise RIA (ani stanoviska celé Legislativní rady!) nejsou veřejně dostupná. Osobně s tím nesouhlasím a doufám ve změnu.

-          I když se podaří časem dotáhnout hodnocení dopadů do žádoucí podoby, v legislativním procesu nadále zeje díra v podobě poslaneckých návrhů zákonů a pozměňovacích návrhů. K nim se RIA nedělá. V zákonodárné proceduře tak panuje diskriminace, kde vládní návrhy jsou schvalovány v režimu, ve kterém se poslanci, senátoři i veřejnost mohou seznámit s hodnocením možných důsledků a mohou tak učinit informované rozhodnutí. U poslaneckých návrhů – svými důsledky potenciálně stejně důležitých – tuto možnost nemají. (Podle toho to občas dopadá; aktuální příklad Sněmovnou schválené poslanecké iniciativy se sporným obsahem a katastrofálním zdůvodněním zde.)

P.S. Názory zde prezentované jsou pouze názory autora a nereprezentují oficiální stanovisko komise RIA

Článek Libora Duška vyšel na serveru Jiné právo.

Libor Dušek:

Navrhovaná opatřeni ekonomických ministrů jsou zahalena do rétoriky dočasných změn a urgentní reakce na pokles příjmů rozpočtu. Možná je dobré rétoriku ignorovat a hodnotit navrhované změny z dlouhodobějšího pohledu: Povedou k lepšímu, efektivnějšímu daňovému systému? Ostatně, mají být v platnosti několik let a vzhledem k chronickým rozpočtovým schodkům nebudou silné důvody je rušit.

Takže k jednotlivým bodům: DPH – ano, DPH by měla být jednotná a měla by být využívána více, např. na úkor extrémně vysokého zdanění práce. Je otázka, jak moc jít nad již schválených 17.5%. Vyšší zdanění bohatých – ano (v rozumné míře, kterou nemůžeme posoudit, protože zveřejněné závěry z porady ministrů neobsahují konkrétní číslo). Podíl daňového břemene k příjmu jednotlivce paradoxně klesá pro lidi s příjmem nad 1.5 milionu ročně. Avizovaná dočasnost ale může rozpočtový přínos značně otupit – právě nejbohatší poplatníci mají široké možnosti, jak své příjmy přesouvat z roku do roku. Zahraniční akademické studie poskytují dostatek evidence, že právě toto při dočasném zvýšení daní dělají.

Na zveřejněných návrzích není problém v tom, co v nich je, ale co v nich není. Rušení daňových výjimek. Zmenšení obrovského (přibližně polovičního) daňového zvýhodnění živnostníků oproti zaměstnancům  – problémem nejsou jen paušály, jejichž snížení ministr financí opakovaně neúspěšně navrhuje, ale i samotné sazby, jejichž další snížení je navíc již schváleno. Koncepční návrhy ke zlepšení výběru daní. Tato další opatření by ostatně umožnila zmírnit razanci vyloženě nepopulárních kroků, jako je další zvyšování DPH.

Petr Janský

Na zveřejněných návrzích není problém v tom, co v nich je, ale co v nich není. Rušení daňových výjimek. Zmenšení obrovského (přibližně polovičního) daňového zvýhodnění živnostníků oproti zaměstnancům  – problémem nejsou jen paušály, jejichž snížení ministr financí opakovaně neúspěšně navrhuje, ale i samotné sazby, jejichž další snížení je navíc již schváleno. Koncepční návrhy ke zlepšení výběru daní. Tato další opatření by ostatně umožnila zmírnit razanci vyloženě nepopulárních kroků, jako je další zvyšování DPH.

Zajímavým aspektem navrhovaných opatření – například u zmrazení důchodů a zvýšení zdanění vysokopříjmových skupin – je jejich dočasnost. Jaké důvody vedou vládní politiky ke zvažování dočasných opatření? Jsou to především důvody politické, například protože tuší, že trvalé opatření podobného ražení by jim u jejich voličů nebo u opozice neprošlo? Nebo jsou to důvody ekonomické, protože si myslí, že vyšší snižování výdajů a zvyšování příjmů nebude v budoucnu na rozdíl od několika následujících let potřeba? Nejméně tento ekonomický důvod by ale v odborné debatě neobstál. Současné nastavení rozpočtu není dlouhodobě udržitelné (jak jsme ukázali ve studii IDEA zde) a politici by tak měli nabídnout nejen dočasné, ale především trvale udržitelné změny.

Názory výzkumníků IDEA byly publikovány v dialogu iHned jako reakce na nové vládní návrhy protikrizových opatření.

Média v pondělí zveřejnila dopis Evropské komise tvrdě kritizující dva projekty, na které se Ministerstvo školství snažilo získat finanční podporu ze strukturálních fondů EU. Pomineme-li specifické problémy projektů Sport a OKNO, bruselská studená sprcha poukazuje na hlubší problém. Výslovně ministerstvu vytýká především dlouhodobou absenci využití přístupu, který je v angličtině označován jako “evidence-based policies”. Podle něj efektivní fungování moderní státní správy musí být založené na podrobné analýze situace existujícího stavu daného sektoru, identifikaci potřebných opatření a důkladném vyhodnocení dopadů jakéhokoliv zákona nebo veřejného projektu, který má stávající nedostatky napravit. Takový přístup, jak naznačuje komise, je vedení ministerstva cizí.

Doporučení NERV
Nejedná se o kritiku novou.  Loňská zpráva NERV o konkurenceschopnosti potřebu využívání těchto principů v celé státní správě opakovaně zdůraznila. Kapitola o školství, na níž jsme se podíleli, pak upozorňovala na nedostatek dat a analýz jako na jeden z naprosto klíčových problémů českého školství. Například informace o výsledcích českých žáků máme jen kusé z mezinárodních výběrových šetření, nikdo systematicky nesleduje vývoj žáků dlouhodobě. Nevíme, které školy zaostávají, protože jejich žáci jsou ze znevýhodněných socioekonomických poměrů, a kde je problémem nekvalitní řízení školy. Přitom bez těchto informací se kvalita školství zlepšuje jen obtížně, jak ostatně opakovaně upozorňují i mezinárodní analýzy.

Přitom situace se změnit dá. Například v Německu panoval k ověřování výsledků vzdělávání podobný nezájem jako u nás. Když ale v mezinárodním srovnání v roce 2000 němečtí školáci dopadli velmi špatně, shromažďování a analýza dat se staly nedílnou součástí tamní vzdělávací politiky. Naopak v ČR nejsou výsledky školské reformy z roku 2004 systematicky ověřovány.

Otázky kolem plošného testování
Krokem vpřed by mohlo být zavedení státní maturity nebo plošného testování dětí v 5. a 9. třídách.  Jenže plánované testování provázejí zmatky a obavy o jeho kvalitu. Z různých vyjádření samotného ministra vlastně ani nevíme, k čemu má takové testování sloužit, přitom metodologii testování je potřeba vytvořit v závislosti na jeho cílech. Akutně tak hrozí, že stejně jako u evropských projektů se MŠMT snaží pouze odškrtnout kolonku „splněno“ a v jádru správný projekt se tak pravděpodobně zařadí mezi další paskvily, jehož přínos bude v lepším případě nulový a v horším možná dokonce negativní. Rozpaky nad tím, jakým způsobem se u nás zavádí plošné testování, před několika dny vyjádřila i mezinárodní organizace OECD ve svém zhodnocení českého školství.

Teď už je asi jedno, z jakých důvodů Evropská komise zamítla podpořit dva projekty v celkové hodnotě 1,2 miliardy Kč. Ztráta peněz z evropských fondů sice bolí, více by nás však mělo zajímat, jak vznikají rozhodnutí, která se ve státní správě činí dnes a denně a která spolurozhodují o osudu země na léta dopředu. Fiasko MŠMT je pouze nejkřiklavějším příkladem toho, jak by veřejná správa fungovat neměla. Naštěstí se najdou i pozitivní změny, v poslední době byl jednou z nich bezesporu třeba vznik komise při legislativní radě vlády, která se zaměřuje na vyhodnocení dopadů regulace (RIA). Doufejme tedy, že přísný dopis z Evropské komise někoho probudí a povede k další snaze o zlepšení fungování státu tak, aby co nejlépe sloužil všem občanům.

Autoři Jan Straka a Jan Indráček. Příspěvek původně vyšel na blog.ihned.cz.

Co jsme vlastně prostřednictvím své vlády odmítli? Navrhovaná smlouva „Treaty on stability, coordination and governance in the economic and monetary union“ je na evropské poměry vcelku krátký a srozumitelný text. Jejím jádrem je snaha zavést striktnějších limitů pro deficitní hospodaření (strukturální schodek rozpočtu na úrovni 0,5% HDP) a více automatických (a v porovnání s původním Paktem stability a růstu snáze uplatnitelných) sankcí, a to tak, aby byl výsledek slučitelný se stávající legislativou EU.  Navrhovaná smlouva zdaleka není dokonalá, jde o kompromisní řešení, které se však zdá být dostatečně přijatelné pro vlády 25 států Unie.

Podobné pokusy omezit pravomoci vlád chovat se při svém hospodaření nezodpovědně, ať již přijetím nějakého omezujícího pravidla či přenesením části zodpovědnosti na nezávislou instituci mají dlouhou historii i v ČR. Známé jsou návrhy zákona o vyrovnaném státním rozpočtu Václava Klause a jeho spolupracovníků, např. návrh ústavního zákona předložený Martinem Kocourkem v roce 1998, jehož úsporný text ostatně velmi připomíná bod článek 3, odstavec 1a navrhované smlouvy. Velmi sugestivně takové pojistky hájil např. Petr Mach „Pokud se tyto pojistky nezavedou, vážně hrozí, že demokratické státy skončí státním bankrotem a moc převezmou v horším případě komunistické revoluční gardy a v lepším případě osvícení armádní generálové.“  Vytvoření nezávislé instituce, která by dohlížela na přípravu a parametry rozpočtu (např. „rozpočtová rada“) je zase přístup, kterým se dlouhodobě zabývá NERV. Současná vláda dokonce zahrnula podobné řešení (zákon o rozpočtové odpovědnosti a Národní rozpočtovou radu) přímo na přední místo svého programového prohlášení.  I v ČR si je tedy řada odborníků vědoma, jakou škodu může napáchat dlouhodobé nezodpovědné hospodaření vlád a jak snadno v nedokonalém institucionálním prostředí k podobnému chování vlády sklouzávají.

Proč by nám tedy měl vadit podobný návrh (relativně mírný) na evropské úrovni? Pokud byly výše zmíněné domácí návrhy míněny vážně, pak diskutovaná evropská smlouva nepředstavuje pro českou vládu žádné další omezení navíc. Naopak – jak ukazují zkušenosti s hospodařením s evropskými fondy – šance, že taková pravidla budou reálně a striktně vymáhána, je sice v případě EU nevelká, ale přesto větší než pokud podobnou pravomoc svěříme domácí instituci či pravidlu vymahatelném jen u domácích institucí. Z pohledu ryze teoreticky zaměřeného ekonoma, který by neměl ponětí o politickém zákulisí a který by hodnotil navrhovanou smlouvu jen z pohledu přínosů a nákladů či z pohledu historie domácí hospodářské politiky, by byl český postoj k navrhované smlouvě hádankou.

Z pohledu politického či národně orientovaného je český postoj srozumitelnější. Do určité míry jde skutečně o další mírné omezení ekonomické suverenity země, která není členem EMU. Problémem je, že naše ekonomická suverenita již reálně výrazně omezena je – prostřednictvím ekonomické provázanosti evropských zemí.  Ostatně právě nyní česká ekonomika zažívá negativní dopady nezodpovědné hospodářské politiky jiných členských zemí. Hlasovat o tom, že se těchto dopadů nebudeme účastnit, sice vyvolat můžeme, ale bude to vypadat stejně jako Caligulova bitva proti Neptunovi. Navrhovaná smlouva má tedy podobnou logiku, jako domovní řád v bytových domech – pokouší se o zavedení pravidel, která by měla zamezit, aby nezodpovědní nájemníci komplikovali život těm slušným.  Evropa se od podobného nájemního domu liší jen tím, že se z ní nemůžeme nijak vystěhovat. Nic jiného než podobná pravidla nám tedy zřejmě nezbývá.

Autor: Vilém Semerák

Příspěvek Ondřeje Schneidera byl původně publikován na serveru iHned.

(Ne)přijetí eura je snad nejméně vhodná otázka pro referendum, jakou si lze představit. Většina voličů by za otázkou viděla jen fyzickou výměnu korun za euro a neuvědomila by si, co všechno členství v měnové zóně znamená.

Otázka (ne)přijetí eura je na podzim roku 2011 natolik abstraktní, že debata o tom, má-li či nemá o přijetí eura rozhodovat referendum je hodně předčasná.

Referendum považuji za užitečný nástroj veřejné politiky a mrzí mě, že v České republice se tak těžko prosazuje. Proč bychom v referendu nemohli rozhodnout o tom, zda chceme volit prezidenta přímo nebo prostřednictvím parlamentu? Nebo o tom, zda má prezident mít právo udělovat milosti? V takových referendech není ani jedna odpověď „špatná“ a druhá „správná“, neboť jsou možné obě uspořádání a voliči by si měli mít právo vybrat, co jim více vyhovuje. Pražané také klidně mohli před pár lety rozhodovat o tom, zda chtějí tunel Blanka a zda si na něj připlatí, například, tři tisíce korun ročně navíc ke svým daním. Takové bezprostřední rozhodování by zvýšilo zodpovědnost lidí za správu věcí veřejných a nutilo by je přemýšlet o tom, komu správu svěřit.

Na druhou stranu, jediné referendum, které jsme zatím v České republice měli, schválilo náš vstup do EU podle přístupové smlouvy, která říká, že euro přijmeme, takže bychom podruhé hlasovali o tomtéž. Řeči o tom, že euro v roce 2011 je něco jiného než euro v roce 2004 jsou jen výmluvami: Řecko i Itálie měly i tehdy vysoké dluhy a nikdo nám přece nesliboval, že se už nikdy žádná smlouva nezmění. Ostatně, euro mělo za sebou hodně dramatické oslabování hned na začátku své existence – pamatuje si ještě někdo, že za jedno euro se v roce 2000 platilo jen 83 centů? Náš závazek přijmout euro nám nevadil v dobrých časech a nijak nám nebránil přijímat od Evropské unie miliardové dotace, je tedy trochu nepoctivé se teď vymlouvat.

Další důvod proti referendu je fakt, že (ne)přijetí eura je snad nejméně vhodná otázka pro referendum, jakou si lze představit. Většina voličů by za otázkou viděla jen fyzickou výměnu korun za euro a neuvědomila by si, co všechno členství v měnové zóně znamená (ostatně až teď to zjišťují Řekové i Němci). Z těchto důvodů si myslím, že (ne)přijetí eura patří do volebního programu politické strany, která se s ním musí ucházet o přízeň voličů v jednom balíku s ostatními části programu. Pokud si většinově vybereme strany, které euro nechtějí, nikdo nás do eurozóny nutit nebude.

Právě taková otevřená debata o (ne)přijetí eura je pro Českou republiku nezbytná – dnes se tváříme, jako by se nás to tak úplně netýkalo. To ale samozřejmě není pravda. Evropa má už dnes několik rychlostí, a pokud nezměníme náš přístup, budeme z rozhodování o některých ekonomických otázkách postupně vytlačováni. Z důvodů bezpečnostních i ekonomických je doslova životním zájmem České republiky, aby Evropská unie přinejmenším zachovala stávající formu integrace a nerozpadla se. To ale neznamená, že musíme souhlasit se vším, co navrhuje Evropská komise nebo Německo s Francií. Musíme se ale debaty naplno účastnit, snažit se ostatní země přesvědčit o našem názoru. A pokud náš názor nezvítězí, měli bych to akceptovat jako přiměřenou cenu za přínosy, které nám evropská integrace přináší.

Příspěvek Ondřeje Schneidera byla původně publikován ve Výměně Jana Macháčka pod otázkou Je třeba přepsat rozpočet?.

Česká vláda schválila rozpočet na rok 2012 se schodkem 105 miliard korun v mimořádně nejisté době. Zpomalení evropské ekonomiky v půlce roku 2011 je velmi citelné, stejně tak jako je pokračující krize vyvolaná obavami z bankrotu některých států eurozóny. V takové situaci je předvídání tak efemerní veličiny, jako je růst hrubého domácího produktu, ještě obtížnější než obvykle.

Nicméně, ministr financí potřebuje do návrhu jedno číslo a rozhodl se pro odhad růstu pro příští rok ve výši 2,5%. Za to se na ministerstvo financí snesla kritika, že opakuje „chybu“ z roku 2008 a že vůbec neví, jak se ekonomika vyvíjí. Dovolil bych si s těmito odsudky nesouhlasit.

Sestavování rozpočtu je kombinací starého dobrého účetnictví, politické vůle a kapky ekonomického „citu“ pro to, jaký dopad na rozpočet mají každoroční úpravy daní a všech možných dávek, dotací a investic, které rozpočet financuje. Až někde nad tím je makroekonomická úvaha, o kolik se asi příští rok zvýší výkon ekonomiky, jak porostou ceny, co se bude dít s kurzem měny a jaké budou úroky. Podle mého je mnohem důležitější ta první „odbornost“, tj. důvěrná znalost zákoutí rozpočtů ze strany ministerských úředníků. Zdá se mi, že této role se ministerstvo i samotný ministr ujali ochotně.

Makroekonomické prognózy dělá ministerstvo financí zhruba tak dobře jako mnoho dalších institucí, od MMF přes banky a odborové svazy až po Evropskou komisi. To znamená, že se někdy trefí, mnohdy také ne. Není to proto, že by na ministersvu pracovali hloupí lidé, ale proto, že lépe to zkrátka nikdo neumí.

V Česku neplatí, že by ministerstvo podléhalo „politickému optimismu“ a nadsazovalo odhady růstu, aby tak opticky zlepšilo rozpočet. Stálo by však přesto za úvahu svěřit zodpovědnost za stanovení základních makroekonomických parametrů nějaké méně politické instituci, jejíž odhady by nebyly tak snadno politizovatelné.

Jako jedna možnost se nabízí Český statistický úřad, který je na to technicky, datově i lidsky připravený. ČSÚ by například hned po zveřejnění výsledků ekonomiky za druhé pololetí daného roku mohl vyhlásit i svoji prognózu na následující roka ta by se stala závazným parametrem státního rozpočtu.

Ještě lepší než statistický úřad by byla nezávislá „rozpočtová rada“, která by nejen stanovovala makroekonomické parametry rozpočtu,, ale také by z nich odvodila odpovídající výši schodku (či přebytku) státního rozpočtu. Taková rozpočtová rada by se stala garantem kvalitní přípravy rozpočtu, bránila by nadměrnému zadlužování a také by měla pravomoc kontrolovat, jak vláda svůj návrh rozpočtu plní.

Jelikož v současnosti žádnou rozpočtovou radu nemáme, je nejvhodnější přijmout odhad růstu HDP z návrhu ministerstva financí. I proto, že odhad růstu o 2,5% je velmi blízko odhadu tzv. potenciálního růstu HDP, tj. růstu za normálních okolností. Pokud ekonomika poroste méně, bude rozpočet automaticky posilovat domácí poptávku a pomůže případné zpomalení ekonomiky utlumit. Pokud by ekonomika rostla rychleji, schodek se zmenší a rozpočtová politika bude působit mírně restriktivně. A tak by to mělo být – česká vláda není v situaci řecké vlády, která musí schodek omezovat bez ohledu na vývoj ekonomiky, protože ji nikdo nechce půjčit ani euro.

Článek Petra Janského vyšel 8.8. v týdeníku Euro.

Zastánci zachování snížené sazby se nejčastěji opírají o sociální argument, protože chudší domácnosti utratí více za potraviny ve snížené sazbě. Nicméně jak jsme s kolegou Liborem Duškem ukázali ve studiích IDEA, bohaté domácnosti utratí za potraviny více v absolutních částkách. Díky snížené sazbě tak více ušetří bohatí, což staví tento argument na hlavu.

Na přerozdělení od bohatých k chudým máme lepší nástroje než daň z přidané hodnoty: daně z příjmu a sociální systém, který může efektivně kompenzovat zrušení snížené sazby DPH. Například zvýšením cílených sociálních dávek a slev na dani je možné dosáhnout toho, že chudé rodiny na tom budou po sjednocení DPH lépe a zároveň stát nebude dotovat košík potravin bohatých.

Jednotná sazba DPH řeší jeden důležitý, ale často opomíjený problém. Různé sazby DPH se promítají do cen zboží a služeb a ovlivňují tak chování spotřebitelů – což je nákladné a často neopodstatněné. Extrémním příkladem je snížená sazba DPH pro lyžařské vleky, které navíc využívají především ti bohatší.

Stranou zájmu je bohužel i zdanění položek nyní úplně vyjmutých z DPH, jako například finančních služeb. Přitom čím širší skupinu zboží a služeb zdaníme, tím nižší sazbu si můžeme dovolit. Ačkoliv snížená sazba pokrývá také některé zboží šetrné k životnímu prostředí a kulturní služby, ve většině případů existují cílené programy, které dosáhnou těchto cílů podobně dobře jako nižší sazba DPH. To, zda je chceme a budeme podporovat, je politické rozhodnutí, způsobů je několik.

Jednotná sazba nabízí také další výhody. Například náklady firem i státu na administraci daně z přidané hodnoty jsou nižší s jednotnou sazbou. Zároveň čím méně je výjimek a sazeb, tím méně se najde příležitostí pro daňové úniky.

Sjednoťme sazby DPH. Vyjasněme si ale důvody, proč tak činíme, spojme tento krok s dalšími reformami a o její sjednocené výši se bavme v rámci komplexní debaty o podobě daní a přerozdělování. Daňové změny zároveň vykompenzujme opatřeními, která povedou k naplňování sociálních, ekonomických, kulturních a environmentálních cílů podle vize vlády a společenského konsensu.

Tento příspěvek Ondřeje Schneidera vyšel 3. srpna 2011 v Lidových novinách jako reakce na dopis ministra práce a sociálních věcí Jaromíra Drábka.

Koncem května vydal think-tank IDEA studii Penzijní dluh: Břímě mladých, která analyzovala důchodové systémy v pěti středoevropských zemích. Pan ministr Drábek ve svém příspěvku v Lidových novinách ze dne 27. května vyjádřil pochybnosti nad odhady IDEA, ke kterým bych se rád jako hlavní autor studie vyjádřil.

Rozdíl v našich výsledcích je dán tím, že na rozdíl od ministerstva práce a sociálních věcí v naší analýze počítáme také s lidmi, kteří se důchodu nedožijí. Považujeme totiž za správné při posuzování výhodnosti penzijního systému vzít v potaz všechny členy populačního ročníku, protože do penzijního systému přispívají všichni, ať již se důchodu dožijí, nebo ne. Naším hlavním cílem bylo odhadnout takzvaný implicitní dluh, tedy částku, která chybí vládám na to, aby mohly splnit všechny své důchodové sliby. Český důchodový systém má implicitní dluh zhruba na úrovni 55 procent HDP. Ačkoliv jde o velké číslo, musíme si uvědomit, že tento dluh vznikne během dalších 60 let. Každoroční zvýšení dluhu je tedy méně než procento HDP, což není nijak děsivé. Podobný dluh jako Česko má i Estonsko, na Slovensku je dluh již téměř 90 procent HDP, v Maďarsku 110 procent HDP a v Polsku je pak ještě mnohem vyšší a překračuje 200 procent HDP.

Samozřejmě nás zajímalo, čím je způsobené relativně nízké zadlužení českého důchodového systému a jak je tento dluh rozdělen mezi různé generace. Proto jsme se věnovali i otázce mezigenerační solidarity a počítali poměr odvodů zaplacených jednotlivými věkovými kohortami do důchodového systému k velikosti důchodů, které pak tyto kohorty získají po odchodu do důchodu.

Pan ministr Drábek naší studii vyčítá především špatně použitý věk dožití budoucích českých důchodců a uvádí, že zaměstnanec narozený v roce 1975 půjde do důchodu ve věku 66 let a osmi měsíců a stráví v důchodu asi 17 let (ženy pak 21 let). To by znamenalo, že tito muži se dožijí téměř 84 let života. V našem modelu však počítáme s věkem dožití podle odhadu evropského statistického úřadu Eurostat, který je 75 let a tři měsíce, tedy o celých devět let méně. Rozdíl je způsobený, podle mého názoru, tím, že zatímco pan ministr Drábek uvažuje pouze ty příslušníky ročníku 1975, kteří se skutečně dožijí důchodu, odhad Eurostatu počítá se všemi muži narozenými v roce 1975. Je zjevné, že ne všichni z nich se důchodu dožijí – zhruba třetina mužů umírá v předdůchodovém věku – a že průměrný věk dožití těch zbývajících bude o to vyšší. Podle našeho názoru je však správné používat dobu dožití všech příslušníků daného ročníku. Ani samotní účastníci důchodového pojištění přeci nevědí, jak dlouho budou žít a zda se důchodu dožijí, odvádějí však do něj všichni.

Průměrný muž narozený v roce 1975 odvede během své pracovní kariéry do důchodového systému zhruba 2,4 milionu korun, jak ostatně uvádí i pan ministr Drábek. Pokud bude důchod v roce 2042 vyměřen ve výši 12 170 korun, bude celková suma vyplacených důchodů za necelých devět let, které tento muž stráví v důchodu, přibližně 1,3 milionu korun, tedy zhruba jedna polovina odvedené částky.

Byla by škoda, kdyby ministerstvo práce považovalo studii think-tanku IDEA za pokus očerňovat důchodový systém nebo snahy o jeho reformu. Naopak, řada z nás po důchodové reformě dlouho volala a naše připomínky jsou vedeny snahou reformu našimi skromnými silami doplnit. V naší studii především zdůrazňujeme, že český důchodový systém je málo zadlužený a že reformy prosazené v červnu 2011 toto zadlužení dále snižují. Zároveň ovšem uvádíme, podle našeho názoru korektně, že tento nízký dluh má svou protiváhu v nevýhodnosti důchodového systému pro mladší generace. Vyjadřujeme proto přesvědčení, že důchodová reforma by měla této generaci nabídnout možnost, jak zlepšit finanční výhodnost důchodového systému.

Ondřej Schneider

Rozhovor s Liborem Duškem vyšel ve zkrácené podobě pod názvem „Pravděpodobnost odhalení a odsouzení úplatkáře je u nás dvě setiny procenta“ v Hospodářských novinách 4. 7. 2011.

HN: Jak na tom je Česká republika s korupcí? A jak se dá vlastně korupce, což je většinou poměrně skrytá věc, měřit?

Existují tři hlavní způsoby měření korupce. První jsou různé indexy vnímání korupce. Nejznámější je tzv. Corruption Perception Index vydávaný Transparency International. Autoři se dotazují na míru korupce expertů, kteří znají místní prostředí a zároveň ho dokáží porovnat se zahraničím (například šéfů nadnárodních firem). Česká republika byla v roce 2010 na 53. místě (tj. v 52 zemích je korupce nižší) a v posledních letech se jak v hodnotě indexu, tak v porovnání s jinými zeměmi mírně zhoršuje. Tyto indexy sice stojí na subjektivním hodnocení, ale zdá se, že realitu odrážejí přesně. Ostatně různé indexy dávájí velmi podobné výsledky. Nejlépe jsou na tom dlouhodobě skandinávské a anglosaské země, na konci žebříčku najdete mix chudých afrických zemí, nefunkčních států (např. Afghánistán) a autoritativních post-komunistických režimů jako Uzbekistán či Rusko.

Druhou možností je ptát se obětí korupce. Existuje tak zvaný International Crime Victimization Survey. Autoři v pětiletých intervalech dělají reprezentativní průzkum, zda se lidé stali obětí trestných činů a zda je hlásili policii. Jednou z otázek je, zda dali úplatek. Bohužel v posledních průzkumech Česká republika nefiguruje, ale můžeme se podívat na údaje například z Polska či Maďarska. Tam přiznalo úplatek v posledním průzkumu 4,4 respektive 4,9 procenta domácností. Pro srovnání, v Řecku nebo Mexiku dalo úplatek 13 % respondentů. Západoevropský standard, tam se počítá třeba Francie či Rakousko, je okolo půl procenta. Tento průzkum dává poměrně dobrý obrázek o „drobné“ korupci na úřadech či v policii.

HN: Co ale ta větší korupce, třeba u zadávání veřejných zakázek?

Tu dokáží změřit systematické audity používání veřejných peněz, které se dělaly v některých zemích. Například v Brazílii centrální vláda prováděla náhodné audity hospodaření velkých měst, které od ní dostávaly dotace. Každý měsíc bylo vylosováno několik měst, do kterých bylo posláni auditoři. Nehledala se jen formální pochybení, ale zkoumalo se, jak skutečně byly peníze využity. Výsledkem bylo, že devět procent dotací bylo využito „podivně“ (například zmanipulovanou veřejnou zakázkou) a nejspíše zkorumpovaně. Podobný program proběhl např. v nemocnicích v Buenos Aires. Audity tohoto typu samozřejmě vyžadují protikorupční odhodlání ze strany centrální vlády. Z výsledků řady kontrol našeho Nejvyššího kontrolního úřadu lze nekalé praktiky v utrácení veřejných peněz dobře vytušit, ale kontroly nejsou primárně stavěné na jejich odhalování a sotva z nich lze sestavit systematický obrázek o rozsahu nekalých praktik. Nadějnější je například projekt sdružení Oživení, jehož výzkumnou část řeší výzkumníci a studenti CERGE-EI. Projekt sbírá veřejně dostupné informace v databázi veřejných zakázek a ukazuje „podezřelé“ vzorce v datech. Sice nemůže korupci dokázat, ale dává obrázek, u jakého procenta zakázek zřejmě není něco v pořádku.

HN: Má korupce skutečně negativní vliv? V osmdesátých letech minulého století si někteří ekonomové mysleli, že korupce je určitým způsobem „mazadlo“, které usnadňuje podnikání a že její vliv může být i prospěšný.

Korupce je jednoznačně špatná věc a pokud se objevil názor, že korupce odstraňuje byrokratické překážky, šlo o zástupné řešení. Pokud bereme byrokratické překážky například při zakládání firmy jako daný fakt, pak je možné, že je pro společnost jako celek lepší, když podnikatel dá úplatek a začne hned podnikat, než kdyby měl utrácet peníze a čas za papírování. Lepším řešením je ale odstranit přímo příčinu problému, tj. byrokratické překážky. Navíc tato „drobná“ korupce, kdy se úředníkům platí za věci, které by měli tak jako tak udělat, ve vyspělém světě téměř vymizela a u nás do značné míry také. Největší škody dnes korupce páchá v oblasti veřejných zakázek a utrácení veřejných peněz.

HN: Co korupce mezi firmami?

To není takový problém. Určitě v jisté míře existuje, ale soukromé firmy jsou vystaveny konkurenci a jsou motivovány, aby ke korupci u jejich zaměstnanců nedocházelo. Pokud dodavatelé podplatí nákupčího materiálu, firma bude kupovat a následně vyrábět za vyšší ceny, bude v konkurenční nevýhodě oproti ostatním firmám a může zbankrotovat. Stát má ale zajištěný přísun peněz z daní a rozhoduje o tom, komu je přerozdělí. Motivace má úplně jiné.

HN: Jak firmy korupce na státní úrovni postihuje? Víme třeba, o kolik to prodražuje podnikání?

Máme vědecké studie hlavně z rozvojových zemí, kde se v posledních letech začal klást důraz na potlačování korupce při poskytování rozvojové pomoci. Víme poměrně hodně třeba o korupci v Ugandě, kde Světová banka udělala protikorupční program a zjistila slušná data, která pak výzkumníci analyzovali a ugandská vláda s nimi spolupracovala. Jedním ze zjištění bylo, že firmy, které působí v sektorech, kde od nich mohou úředníci získat vyšší úplatky, rostou o dost pomaleji než společnosti v jiných odvětvích. Z mnoha zemí, včetně rozvinutých, pak víme, že firmy, které mají politické konexe, jsou větší než ostatní a rostou rychleji.  Zkoumalo se třeba, co se stane s firmou, když se členem správní rady stane bývalý politik nebo když se člen správní rady dostane do politiky. Vychází vcelku jednoznačně, že takové firmy zaznamenávají větší nárůst tržeb. Nemůžeme přesně zjistit, co za tím je. Samozřejmě, politické konexe mohou pomoci i k lepším konexím v byznysu. Ale i tak za lepšími výsledky firem s konexemi zřejmě stojí korupce a lepší přístup k veřejným zakázkám. Ostatně jedinou výjimkou, kde firmy s politickými konexemi nemají lepší výsledky, jsou právě země s nejnižší mírou korupce.

HN: Co žene korupci na vyšší úroveň?

Když se podíváme napříč zeměmi, tak nejchudší státy jsou nejvíc zkorumpované a nejbohatší jsou nejméně zkorumpované. Je tu velmi těsná závislost. S bohatstvím totiž výrazně souvisí dobré instituce – dobrá pravidla pro podnikaní, vynutitelnost práva, právní jistota, minimální byrokratické překážky pro podnikání – to přispívá hospodářskému růstu a zároveň pomáhá eliminovat korupci, protože je méně míst, kde lze korumpovat. Korupce sama o sobě zřejmě omezuje hospodářský růst, ale na datech se to nedá dost dobře zjistit. Česko posledních let je trochu anomálií – bohatneme a korupce spíše roste. V této fázi roste objem peněz, které lze zkorumpovaně rozdělovat, viditelně rychleji (díky silnému hospodářskému růstu do roku 2008 a přísunu peněz z EU), než jak se stačí zlepšovat instituce.

HN: Zvyšuje představa o všeobecně vysoké hladině korupce ve společnosti ochotu korumpovat a nechat se zkorumpovat?

V ekonomické literatuře se o tom spekuluje a je snadné takovou souvislost teoreticky zdůvodnit. Těžší je ale najít pro to potvrzení v číslech. Zatím jsem nenašel takovou studii.

HN: Co pomáhá snižovat míru korupce?

Odpověď je třeba rozdělit na dva případy. První případ je ten, kdy na úrovni centrální vlády nebo několika vlivných politiků existuje skutečné odhodlání proti korupci bojovat a je vytvořena dostatečně silná nezávislá síla, která proti ní může bojovat. Pak jde „jen“ o technickou otázku, jak namíchat mix konkrétních opatření: jak zajistit transparentní veřejné zakázky, jak posílit represi, lépe vybavit polici, jaké provést audity. Druhý – a těžší – případ je, když ona opora pro boj proti korupci na centrální úrovni neexistuje. Když je politika zkorumpovaná hydra, když smyslem politických funkcí je nabírat peníze z veřejné pokladny pro spřátelené firmy a kamarády politické oblíbence, a když mechanismus stran vybírá vůdce podle toho, kdo sežene peníze do stranické pokladny. Nahrávka Knetiga s Michálkem přinesla přesnou, byť velmi depresivní ilustraci. Pak je boj proti korupci mnohem náročnější a nakonec jediným, od koho může přijít změna, jsme my prostí voliči. Pokud nedáme stranám jasně najevo, co je přijatelné a co ne, tak se samy od sebe od nečistých lidí a praktik neočistí. Tato voličská zpětná vazba je u nás zatím poměrně slabá a boj proti korupci zdaleka není pro voliče takovou prioritou jako například sociální dávky či nemocniční poplatky, přestože vysává obrovské peníze z jejich kapes – jen to není tak přímo vidět. Stát utrácí přes 40 procent našich peněz a zkrátka si je musíme hlídat. Přenechat tak velkou část příjmů k volnému utrácení politikům bez dozoru je z určitého pohledu dost iracionální.

HN: Vidíte přece jenom i v tom druhém případě nějaké změny?

Je to opravdu na voličích. Světýlkem na konci tunelu jsou různé volební iniciativy v menších obcích a městech, zejména okolo Prahy. Těm se podařilo v posledních volbách vyhnat zaběhlé radniční struktury. Například v Jesenici, Černošicích atd. (Musím přiznat, že nejsem úplně nestranný pozorovatel, sám jsem se podílel drobnou měrou na sdružení Klidné město, které drtivě vyhrálo volby v Říčanech.) Tato očista ale proběhla ve velmi specifických místech: V malých městech, kde žijí lidé s nadprůměrným vzděláním a nadprůměrnými příjmy. Na úrovni obce je samozřejmě mnohem snazší rozjet novou stranu či sdružení než na národní úrovni. Voliči v těchto obcích dokáží asi lépe hledat a hodnotit informace o politicích než průměrný český volič a ve svých prioritách kladou korupci či „dobrou veřejnou správu“ výše než třeba ony sociální dávky.

Na celorepublikové úrovni jsou bariéry pro takovou očistu vyšší a pokud proběhne,  půjde zase od zdola. Například tak, že v obcích, kde lidi „vyhnali“ zavedené strany z radnice, vytlačí nová generace v místních stranických strukturách lidi spojené s korupcí. Nemyslím, že by mohla „seshora“ vzniknout a prosadit se nová nezkorumpovaná strana. Ale je pořád stejně dobře možné, že tento ozdravný proces do větších rozměrů nepřeroste a skončíme podobně jako Italové.

HN: Pojďme zpět k možným konkrétním opatřením….

Chtěl bych uvést jedno, o kterém se moc nemluví – rozdělování peněz mezi centrem, kraji, a obcemi. Pomohlo by, kdyby obce dostávaly výrazně více peněz přímo z daní, a méně se rozdělovalo seshora přes dotační programy, kterých je obrovské množství (na cyklostezky, rekonstrukce čistíren odpadních vod nebo škol).

HN: Proč? Není účelovost naopak dobrou věcí zabraňující korupci?

Jedna věc je efektivnost – každý starosta Vám potvrdí, že obce nyní utrácejí hlavně na věci, na které lze získat dotaci a ne na to, co skutečně potřebují, a že dotace jsou extrémně administrativně nákladné. Druhý problém je, že motivace ke korupci je jiná u peněz, které obci patří, než u peněz z dotací. Politici na obecní úrovni, i ti zkorumpovaní, přece jen musí počítat, že pokud u zakázky hrazené z obecního rozpočtu přihrají milion svému kamarádovi, tyto peníze budou v obci chybět na rekonstrukci chodníku, a lidé budou naštvaní. Pokud ale přihodí milion kamarádovi u zakázky hrazené z dotace, v obci to nebude nikomu vadit, protože by tyto peníze beztak nemohla použít na nic jiného. A do třetice, dotace z centra umožňují centralizovat i korupci. Rozdělovat je tak, aby v obcích zakázky dostávaly firmy, která jsou navázány na úředníky či politiky na centrální úrovni. Však někteří starostové, kteří se pokusili zadávat zakázky férově, byli „potrestáni“ odebráním dotací.

HN: Pomohlo by třeba navrhované omezení výběrových kritérií u veřejných zakázek tak, aby je nešlo ušít na míru dané firmě?

To je krok správným směrem, ale nakonec je nejdůležitější transparentnost – aby bylo všechno vidět. Když budou chtít, úřednici si najdou formálně legální možnost, jak zadat zakázku určité firmě. Pokud jsou všechny informace o zakázkách veřejné – zadávací dokumentace, nabídky, výsledky – máte aspoň možnost kontrolovat, zda vítězná nabídka je pro voliče dobrý obchod nebo ne. Argument, že to nejde kvůli obchodnímu tajemství, neobstojí. Z ryze formálního pohledu jsou zadavatelem zakázky sice ministerstvo nebo obecní úřad, ale z věcného, ekonomického pohledu jsou zadavatelem všichni občané této země, protože zakázka má sloužit jim a platí se z jejich daní. Je to stejné, jako když chce získat zakázku ve firmě – musíte vyložit karty na stůl a nebude se divit, pokud vaši nabídku bude posuzovat nejen ředitel, ale také akcionáři.

HN: Pomohly by vyšší platy úředníků nebo vyšší tresty za úplatkářství?

Vyšší mzdy úředníků snižují korupci pouze tehdy, je-li zároveň reálná hrozba, že úplatní úředníci mohou odhaleni a potrestáni. Pokud úředníky jen lépe platíte a myslíte si, že jen díky slušnému platu nebudou mít potřebu si „přivydělat“, tak se mýlíte. Ukazují to laboratorní experimenty či reálná data například z již zmiňovaného auditu v Argentině. Tam byl po vlně auditů a potrestání některých úředníků zaznamenán největší pokles nákupních cen u úředníků s nejvyššími mzdami. Prostě se více snažili udržet si své místo.

Pokud jde o tresty, není to u nás problém zákonů, ale spíš toho, jak postupují soudy. V roce 2009 bylo z trestného činu přijímání úplatků trestně stíháno 37 osob, odsouzeno bylo 26. Devatenáct z toho dostalo trest podmíněně, což se u nás obvykle dělá. Jen pět šlo do vězení, z toho čtyři v intervalu 1 – 5 let. Třináct lidí dostalo peněžitý trest, jen osm zákazů činnosti. Ta čísla jsou samozřejmě směšná a tresty jsou povětšinou výrazně pod horními hranicemi trestů – uzákonění vyšší horních hranic trestů by bylo jen prázdným gestem bez reálného efektu.

HN: Pokud jde ale o tresty, vy sám jste byl u zločinců vždy spíše pro finanční trest než vězení. Přesto by podle vás úplatkáři měli jít do vězení?

Obecně u majetkových trestných činů je finanční trest výhodnější. Vězení jsou drahá, jeden vězeň stojí 320 tisíc korun ročně. (To jsou průměrné nákladu na provoz vězení, průběžné investice a personál na jednoho odsouzeného.) Trestat rokem vězení někoho, kdo za rok ukradne něco za 30 nebo 50 tisíc, se prostě nevyplatí. V Německu se za většinu drobných trestných činů dává pokuta jako základní trest. Je to obrácené, než u nás – u nás se bere jako základ vězení, což v praxi znamená podmínku, a případný jiný trest pak pro soud znamená výjimku z normálu.

U úplatkářství jsou ale důvody pro vězení silnější než třeba u krádeží. Krádeže páchají převážně kariérní zločinci s poměrně nízkými příjmy z legálního zaměstnání, takže vězení je pro ně subjektivně mírnějším trestem a pokuta naopak větším. Úředníci jsou placení slušně, vězení subjektivně bolí víc a má vyšší odstrašující účinek. Účinnost pokut dále omezuje fakt, že pokud už se podaří úplatkářství odhalit a potrestat, jedná se o jeden konkrétní skutek. Soud musí uvalit trest odpovídající onomu jednomu prokázanému skutku. Ale my při úvahách o tom, jak nastavit tresty za úplatkářství, nemůžeme ignorovat fakt, že se zřejmě podařilo prokázat jen jeden z vícero úplatků, který onen úředník přijal. Takže i pětimilionová pokuta za milionový úplatek se může minout účinkem, pokud má úředník příležitost vzít deset úplatků s jistotou, že přinejhorším se prokáže jen jeden. Obecně platí, že čím nižší pravděpodobnost, že bude trestný čin odhalen a odsouzen, tím více je nutné ji „kompenzovat“ vyšším, chcete-li exemplárním trestem. Od jisté úrovně pak zvyšování pokut přestává mít praktický účinek (už jen proto, že se jim lze vyhnout například převedením majetku na příbuzné), takže pokud chcete dále zvyšovat trest, musíte přejít k alternativě, tj. vězení. U korupce je též logickou a u nás nedostatečně využívanou alternativou zákaz činnosti – odsouzeného alespoň „uvězníte“ od profese, kde měl možnost korupci páchat. U korupce je pravděpodobnosti odhalení a odsouzení řádově nižší než u krádeží, tj. důvod pro exemplární trest, včetně např. vězení, podstatně silnější. Nízká pravděpodobnosti odhalení a odsouzení je také podstatně větším problémem než samotná výše trestů.

HN: Jaká u nás je pravděpodobnost odhalení a potrestání úplatkáře?

Dovolte mi velmi hrubý odhad, ale lepší k dispozici nemám. Estonsko je méně zkorumpované než Česko, přitom 3 procenta Estonců ve výše zmiňovaném průzkumu obětí trestných činů uvádějí, že dali úplatek. Berme tedy ona 3 procenta jako velmi konzervativní odhad pro Česko. Při čtyřech milionech českých domácností to vychází na 120 tisíc úplatků ročně. A odsouzeno je 26 lidí ročně. Pravděpodobnost odhalení a odsouzení je tak někde okolo dvou setin procenta. Jinými slovy, prakticky nula.

HN: Pomohl by na potlačení některých velkých zločinů, čistě teoreticky, třeba trest smrti?

V našich kulturních sférách ne, protože prostě nejsme ochotní ho uvalovat. Ostatně, zrušili jsme si ho sami. Kdyby byl znovu zaveden, soudy by se zdráhaly ho používat. Strach z odsouzení nevinného k smrti je v naší demokratické civilizaci extrémní (a netvrdím, že to je špatně). Dnes soudy vraha odsoudí na deset nebo dvacet let, v případě trestu smrti by ho raději neodsoudily vůbec. Dobrým případem, jak trest smrti nefunguje, jsou Spojené státy, jediná vyspělá země, kde tento trest je. Trestní proces vedoucí k trestu smrti je tak komplikovaný a je v něm tolik pojistek proti riziku, aby nebyl popraven nevinný, že trest smrti ztrácí význam. Například odvolací procedury jsou tak zdlouhavé, že většina odsouzených tráví dlouhá léta čekáním na popravu, což trestní proces obrovsky prodražuje. Když je případ veden v režimu, kdy hrozí trest smrti, tak náklady celého procesu jsou o milion dolarů vyšší, než u alternativy, kterou je doživotí. Tyto peníze by se daly lépe použít na chytání ostatních vrahů a násilníků.

HN: Proč se snižuje počet násilných trestných činů v průběhu století? A přitom se zdá, že se nesnižuje tolik počet ostatních trestných činů?

Pro takto dlouhé období máme údaje jen o vraždách a jen z několika zemí, jako Švédsko či Anglie. Počet vražd se do 16. století pohyboval v řádu 40-60 vražd na sto tisíc obyvatel, od 17. století skokově klesnul na řádově 2-7 vražd na tisíc obyvatel. Dnes ve vyspělých zemích je to kolem 1 vraždy ročně, u nás momentálně 2. Nezapomínejme ale, že v zemích Latinské Ameriky je dodnes míra vražd na úrovni středověké Evropy. Za dlouhodobým poklesem je zřejmě kombinace mnoha faktorů. Jedním z důležitých z nich je schopnost vrahy dostihnout. Dříve bylo snazší utéct, neexistovala organizovaná a centralizovaná policie, za člověkem nezůstávala papírová stopa. Jestli něco policie v dnešním západním světě umí, tak je to dopadnout vrahy. A je to hlavně proto, že po nich opravdu jdou, zatímco drobná kriminalita jako vandalismus či krádeže zůstává v podstatě ignorována. Odráží to priority současné západní společnosti. Lidský život má nyní mnohem vyšší ekonomickou hodnotu, takže není divu, že věnujeme mnohem více úsilí ochraně života – ať už používáním airbagů v autě či nulovou tolerancí vražd. Demokracie tuto prioritu ještě posiluje – v celosvětovém měřítku mají demokracie nižší násilnou kriminalitu a vyšší majetkovou kriminalitu než nedemokratické režimy. Demokracie dává větší důraz na základní práva včetně práva na lidský život než na ochranu drobného majetku.

Libor Dušek, ekonom, akademické pracoviště CERGE-EI / IDEA.

Snižuji, co jsem snížil“ – tak by se dal shrnout zákon, kterým se vláda snaží zkrátit podporu stavebního spoření. Již jednou platil, ale Ústavní soud jej zrušil, neboť byl schválen protiústavním způsobem. Samotné krácení podpor u stávajících smluv ale nevadí, takže se zřejmě znovu sníží na deset procent vkladů (z nynějších 15, eventuálně 25) a bude omezena na 2000 korun ročně.

Ústavní soud dal paradoxně vládě dobrou příležitost prosadit dlouhodobější plán na zredukování či zrušení tohoto velmi sporného (a drahého!) programu. Bohužel zůstala nevyužita. Dle premiéra Nečase je třeba nejprve vidět tvrdá data, než se bude diskutovat o dalším krácení dotací. To zní chvályhodně, ale také je dobré si ujasnit, jaká data vlastně potřebujeme.

Dle pana premiéra jsou tvrdými daty údaje o tom, jak štědrá je podpora stavebního spoření v jiných zemích. Jenže informace, že v Chorvatsku činí podpora 15 procent, na Slovensku deset procent a v Rakousku tři procenta (ale může být až osm procent, mění se mj. podle úroků na trhu), jsou velmi slabým vodítkem pro rozhodování, jak naložit se stavebním spořením v Česku. Dotujeme ho my ze svých daní a nám také přináší své efekty, žádoucí i nežádoucí. Rozhodování nakonec musí stát na tom, zda ony efekty dokážou ospravedlnit oněch 11 miliard, které nás na daních stavební spoření stojí.

K tomu jsou ovšem potřeba podstatně tvrdší data, kterých je bohužel jako šafránu. Je až s podivem, že stát léta utrácel deset až 16 miliard ročně, aniž by systematicky vyhodnocoval, zda tento program plní svůj účel a jaké má důsledky. Trochu šafránu si níže dovolím nabídnout.

Kde skončil původní princip?

Velmi zajímavým číslem je 82 procent. To je podíl tzv. překlenovacích úvěrů na celkovém objemu úvěrů, které stavební spořitelny poskytují. Proč je to zajímavé? V době svého zavedení mělo stavební spoření zlepšit dostupnost úvěrů. Počátkem devadesátých let, kdy se banky nepředháněly v nabízení hypoték a spotřebitelských úvěrů, to byl i legitimní cíl. Principem stavebního spoření mělo být, že klient nejprve několik let spoří, potom naspořenou částku vybere, a navíc dostane úvěr. Takto „romanticky“ ale funguje minimálně a naprostá většina úvěrů jsou ony překlenovací, kdy si klient vezme úvěr, aniž by musel cokoli spořit. Úvěr následně splácí z vkladů do stavebního spoření, které jsou samozřejmě dotovány. Z formálního hlediska se dotuje spoření, ale z ekonomického hlediska se nedotuje nic jiného než splátky úvěrů. Původní princip se z valné části vytratil. A navíc většina dotací na podporu úvěrů vůbec nejde – úvěr čerpá necelý milion klientů oproti pěti milionům spořitelů.

Stavební spoření dotuje zejména vklady, takže se nabízí otázka, zda dotace ke vkladům podněcují domácnosti k tomu, aby více spořily. S kolegou Petrem Janským jsme se pokusili vyčíslit odpověď. Na pomoc jsme měli jednak mikrosoubor domácností zaznamenávající finanční produkty, které využívají, a jednak elementární ekonomickou úvahu: výše státní podpory je omezena na vklady do 20 000 korun ročně. Domácnosti tak lze rozlišit na dvě skupiny: ty, které tak jako tak hodlají spořit více než roční limit, a ty, které hodlají spořit méně. Domácnosti v první skupině nejprve využijí v maximální možné míře stavební spoření a zbývající úspory investují v jiných (nedotovaných) produktech. Rozhodování, zda se vyplatí spořit více, není podporou ovlivněno – tyto domácnosti jen dostávají od státu dáreček v podobě 3000 korun. Pouze u domácností, které hodlají spořit méně než maximální roční limit, existuje možnost, že na podporu zareagují vyššími úsporami, neboť se prostě více vyplatí.

Perverzní přerozdělování Zjednodušeně řečeno, pokud vidíme domácnost, která kromě stavebního spoření má ještě termínované vklady, akcie a podílové fondy, zřejmě můžeme říci, že tato domácnost by spořila stejně i bez podpor. Naopak domácnost, která má jen běžný účet a stavební spoření, je podporou zřejmě ovlivněna. Na základě těchto klasifikací jsme došli k závěru, že minimálně 44 procent podpor (5,2 miliardy) jde k domácnostem, které by spořily stejně. A naopak o maximálně 29 procentech vydaných státních podpor lze tvrdit, že zvyšují úspory domácností, které je pobírají. Určitý efekt na úspory domácností tak stavební spoření zřejmě má, ale větší část vynaložených peněz se v tomto směru míjí účinkem.

Hlavním hmatatelným efektem stavebního spoření tak zůstává přerozdělování. Perverzní přerozdělování. Mezi chudšími domácnostmi (s příjmy do 20 tisíc korun) využívá stavební spoření pětina z nich. Naopak mezi domácnostmi s příjmy od 20 do 50 tisíc korun jsou to dvě třetiny. Stavební spoření je tak programem pro střední a bohatší vrstvy. Prohlubuje rozdíly v životní úrovni mezi domácnostmi se středními a nízkými příjmy. Dle mého názoru je toto hlavní argument proti stavebnímu spoření.

Opravdu chceme vybírat daně a vracet je těm bohatším na úkor chudších?

K úplnému posouzení efektů stavebního spoření by bylo třeba mít skutečně tvrdých dat více. Osobně postrádám analýzu, jakou část státní podpory nepřímo získají stavební spořitelny tím, že ve srovnání s nedotovanými produkty mohou nabízet méně výhodné úroky a účtovat vyšší poplatky. (Vlna akčních nabídek, kterou spořitelny rozjely po krácení podpor na začátku tohoto roku, naznačuje odpověď.) Z dosud dostupných dat lze sotva najít argument, proč podporu stavebního spoření vůbec zachovat. Samotné spořitelny argumentují například tím, že díky (dotovaným) úvěrům je podporováno stavebnictví, tedy reálná ekonomika. Možná mají i pravdu, ale zároveň je na vyplácení podpor nutno vybrat 11 miliard na daních, které lidem chybí na nákup všeho ostatního. Takže je spíše otázkou, proč podporovat zrovna stavebnictví na úkor ostatních. Proti krácení podpor stavebního spoření širší voličské vrstvy neprojevily viditelný odpor – na rozdíl od jiných škrtů či daňových návrhů. I to naznačuje, že běžný volič uvažuje rozumně – při soukromém rozhodování o rodinných financích nabízenou dotaci samozřejmě využije, ale jako volič si dobře uvědomuje, že touto dotací si jen přesouvá peníze z jedné kapsy do druhé.

Současný vládní znovunávrh na jednorázové snížení podpor ke stavebnímu spoření je tak promarněnou příležitostí. Mnohem vhodnější by bylo nyní uzákonit jejich postupné snižování, aby v horizontu pěti až šesti let klesly podpory na nulu (u všech smluv, tedy i stávajících). Postupné snižování by alespoň dalo stavebním spořitelnám čas vstřebat pokles dotací i nevyhnutelný pokles nových vkladů a transformovat se v běžné banky či se integrovat do svých mateřských bank. Stavební spoření bude vždy vysoko na seznamu rozpočtových škrtů – v budoucnu nás čekají opakované pokusy podporu dále omezit a s nimi spojené politické tahanice a nákladné legislativní procedury. Kdyby bylo již dnes uzákoněno postupné snižování podpory na nulu, byli bychom jich ušetřeni. A hlavně – měli bychom konečně jistotu, že tento sporný program přestane jednoho dne zatěžovat naše peněženky.

 
Autor: Libor Dušek